Una propuesta insuficiente en lo económico, retardataria e inconveniente en lo que a política universitaria se refiere.
Por: Gonzalo Arango Jiménez
Presidente FENALPROU
FORO en la Comisión VI del Senado de la República, Septiembre 9 de 2010
El 28 de diciembre de 1992, el Congreso de la República aprobó la Ley 30 que hoy se propone reformar parcialmente. Más exactamente, modificar el esquema de financiación allí establecido.
Como toda la legislación que sucedió a la nueva carta política, establecida por el constituyente en 1991, su propósito estuvo orientado a desarrollar los preceptos allí plasmados. Poner en vigor un ordenamiento jurídico al servicio de un nuevo modelo de desarrollo, o mejor de subdesarrollo, que se promocionaba por el orbe mediante los organismos multilaterales, incluidos los de crédito, o tinglados montados específicamente para ello, como fue el denominado Consenso de Washington en 1989.
Esas nuevas orientaciones de política para los Estados estaban enmarcadas en facilitar la recuperación de la economía mundial, léase el crecimiento del PIB y la tasa media de ganancia de los capitales, mediante la imposición de políticas económicas de raigambre liberal, o como se han denominado, el neoliberalismo, para incentivar el libre flujo de mercancías y de capitales abriendo, además, nuevos frentes de inversión para estos últimos. Es así como no se hicieron esperar medidas como la eliminación de barreras arancelarias y para arancelarias, privatizaciones en el sector de los servicios públicos, desregulaciones restrictivas a la inversión foránea en algunos sectores estratégicos de la economía, liberación cambiaria, y el abandono paulatino de la financiación del Estado a sectores orientados a garantizar el ejercicio de derechos a sus ciudadanos, como es el caso de la salud y la educación, que se fueron transmutando en nuevas mercancías, fuente apetitosa de utilidades para el capital financiero internacional, alcanzando los mayores niveles de rentabilidad la primera y un mercado potencial sin precedentes la segunda.
Es este el contexto en el que se produce la reforma de la Ley que organiza y regula la Educación Superior en Colombia en 1992. Los fundamentos que desarrolla los encontramos en los artículos 67, 68 y 69 de la carta política. La educación deja de ser responsabilidad exclusiva del estado y “la sociedad y la familia” entran a compartir tal responsabilidad con aquel (Art .67). La educación será gratuita en las instituciones del Estado, “sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” (Art. 67). “La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señale la Constitución y la Ley” (Art. 67). “El estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas a la educación superior” (Art. 69)
Este entresacado de sentencias del articulado se enfoca en aquellos elementos relacionados con el esquema de financiación que se establece en la Ley 30 de 1992, en sus artículos 86 y 87. El propósito es aportar elementos que ayuden a la comprensión de lo que ha venido ocurriendo en materia financiera en las universidades públicas durante la vigencia de la Ley 30 y de sus impactos demoledores en contra de la excelencia académica y del bienestar de la comunidad universitaria por la vía de la degradación de las condiciones en que se lleva a cabo el trabajo académico, las precarias condiciones de selección, contratación, asignación de labor académica y remuneración de los docentes, tercerización en la contratación de trabajadores, así como el abandono de los programas del bienestar estudiantil que garanticen condiciones amigables para el ingreso y la permanencia de estudiantes provenientes de familias de bajos ingresos en la universidad, las cuales han venido siendo sustituidas por políticas denominadas de “responsabilidad social empresarial” insuficientes y marginales.
Los lineamientos generales de la política de financiación los encontramos en el “Plan de Apertura Educativa 1991-1994”, documento de Planeación Nacional fechado el 19 de marzo de 1991. Allí se señala que la responsabilidad de financiamiento de la educación media y básica debe descansar en los hombros del estado, mientras que el “esfuerzo” para el financiamiento de la superior debe recaer en la familia. Ello justificado en el pretendido beneficio familiar directo que se recibe, en términos de acceso a empleos bien remunerados y ascenso en la pirámide social de quienes acceden a ese nivel de educación. Es el criterio del “estudie ahora y pague después”, mediante la estructuración de un sistema de crédito, bajo la dirección del estado, que convierta en sujetos de crédito a todos los aspirantes universitarios. Se traza en el mismo documento la meta de alcanzar “que los estudiantes cubran la tercera parte de sus costos en un plazo de diez años, siempre y cuando se creen sistemas de financiación para los estudiantes más pobres” (PAE, Pag. 45). Las otras fuentes de financiación provendrían de las transferencias del Estado, una tercera parte y la última, de la generación de recursos propios por la “venta de servicios”.
Es así como se congelan los recursos para las universidades públicas, en la práctica, referidos al presupuesto de 1993, en tanto que lo que en principio se veía como un piso de referencia para la transferencia de recursos del Estado, terminó siendo el techo y condenando a la universidad estatal a una crisis estructural en su financiación, en tanto que los recursos congelados en pesos constantes a partir de 1993, cada vez cubren una porción menor de los presupuestos universitarios. De acuerdo con las cifras del MEN, las transferencias del estado representaban el 84% de los ingresos de las universidades públicas en 1993 y pasaron a 51% en el 2008, al tiempo que la participación de otros ingresos, léase venta de servicios pasó en el mismo período de representar el 8% al 35% y los ingresos por matrículas lo hicieron del 7% al 14% (Presentación PPT del Vice ministerio de Educación en Abril de 2010). Tomando otro indicador, de la misma fuente, encontramos que en esos mismos años el aporte per cápita del presupuesto nacional a las Universidades Públicas, en pesos de 2008, pasó de un promedio de 5,69 millones en 1993 a 3,67 millones en el 2008, una caída en términos porcentuales de 35%.
Hemos afirmado que la política de desfinanciamiento estatal de la educación superior pública tomó la forma de “condicionar su desarrollo y crecimiento posteriores al año 1993, a su privatización”. Por eso no podemos extrañarnos con la situación que padece la mayoría de universidades públicas en materia financiera: son los resultados de la puesta en práctica de un plan preconcebido. La modificación del esquema de financiación” lo que pretende es hacer los ajustes necesarios, para que por la vía del subsidio a la demanda, léase estimular el crédito educativo e incentivarlo mediante el otorgamiento de subsidios focalizados, se pueda incrementar la parte de los costos que aportan los estudiantes por la vía del “estudie ahora y pague después”, además de entregar al sector financiero internacional, del cual oficia como intermediario el ICETEX, un suculento filón de utilidades.
El estudio elaborado por la comisión de Vice Rectores Financieros de algunas universidades pertenecientes al SUE, arrojó conclusiones inobjetables, que los alentaron a pedir que el Estado:
“1- Reconocer a valor presente, los gastos adicionales en que han incurrido las universidades públicas en cumplimiento de la normatividad expedida con posterioridad a la expedición de la Ley 30 de 1992 en materia de gastos de funcionamiento, que a manera de ilustración, para el caso de los gastos de personal en un estudio realizado para 30 universidades públicas, supera los $469 mil millones de pesos, con corte a diciembre de 2007 y a pesos del mismo año, según se puede observar en el Anexo 6 COSTO ADICIONAL GASTOS DE PERSONAL A PARTIR DE LA LEY 30 de 1992.
2- A partir de la vigencia 2010, actualizar los aportes de la nación equivalente al IPC más: 5,5% representado en la cualificación docente por el impacto de las normas y el incremento del aporte patronal por seguridad social; más 3,5% representado en el impacto por gastos generales y gastos de personal por docentes temporales para el cumplimiento del desarrollo misional (ver cuadros 1 y 2).
Esta propuesta no implicaría una modificación a la Ley 30 de 1992 por cuanto su artículo 86 no establece máximos en el incremento de los aportes del presupuesto nacional y de las entidades territoriales para la financiación de las Universidades Públicas.” (Revisión de la financiación con recursos de la nación para las universidades públicas. Documento para la consideración del sistema universitario estatal. Comisión de Vicerrectores Financieros de siete Universidades Públicas. Pag. 9, Bogotá junio 3 de 2009).
¿Cuál fue la respuesta del gobierno a tan apremiante pedido de los Rectores de las Universidades Públicas agrupados en el SUE y al clamor, no sólo de la comunidad universitaria qué permanentemente reclama financiación adecuada y oportuna para la educación pública, sino para un importante conjunto de personalidades que resaltaron la justeza de las peticiones y urgencia de satisfacerlas?
De un lado, la aprobación de una adición al presupuesto nacional para la presente vigencia, por $160 mil millones, equivalente al 34,1% de lo propuesto en el estudio de los vice rectores, de los cuales, 100 mil millones no irían directamente a las universidades y cuya asignación y distribución estaría amarrado a compromisos en incrementos de cobertura y presentación de nuevos proyectos de investigación. Hace poco más de un mes, los rectores elevaron sus suplicas al nuevo gobierno para que les cumplieran lo acordado, en tanto que además, sus necesidades se incrementaron con la aceptación de la apertura de 20.000 nuevos cupos.
Además de lo anterior se ofreció la presentación de un proyecto de Ley, sobre el que hoy opinamos en este FORO
Lo primero que tenemos que decir es que es que los recursos allí contemplados, en el artículo 3 del proyecto, son a todas luces insuficientes: el IPC más el 1% para el 2011, 2% para el 2012 y 3% para el 2013 hasta el 2019, cuando las necesidades que arroja el estudio antes citado son del orden del 9%, de incremento adicional al IPC, sin límite en el tiempo, constituyen una cifra que no permitirá sortear la crisis estructural, la cual seguirá presentándose.
Pero como si fuera poco, los nuevos recursos están atados a metas en ampliación de cobertura y a su aplicación a programas específicos en materia de niveles y modalidades de formación, así como a ciertas áreas de conocimiento. Ello, además de significar una lesión grave a la autonomía universitaria, configura una presión del gobierno sobre las universidades para la imposición de políticas académicas y administrativas.
El artículo primero deja de lado la deuda de la nación y se centra en cuantificar y exigir el pago de lo adeudado por los entes territoriales, los cuales como es bien sabido, enfrentan problemas presupuestales graves, sobre todo después del recorte de las transferencias, aprobado mediante acto legislativo.
El artículo segundo, siembra esperanzas difíciles de cumplir, pues los niveles de crecimiento del PIB superiores al 5%, para mejorar el indicador con el cual se asignan los recursos adicionales del artículo 87 de la Ley 30, son casi inalcanzables en el inmediato futuro.
Con los artículos 4 y 5 del proyecto se incorporan al modelo de financiación de Ley 30, con el cambio de esquema presentado, las instituciones de Educación Superior Públicas que no tienen el rango de universidad.
El artículo 6 fortalece el ICETEX con recursos del Estado, para profundizar la política de privatización por la vía de incrementar el ingreso por matrículas y a la vez transferir recursos públicos al sector privado por este mecanismo.
Finalmente el artículo 7 oficializa el retorno de los recursos que se descuentan a las universidades con destino al financiamiento del ICFES, que cambió sus funciones, pero no se reconoce lo ya descontado desde la reestructuración.
Podemos concluir en que el proyecto no está orientado a resolver la grave crisis financiera de las universidades públicas sino a profundizar la aplicación de una política que ha resultado nefasta para la educación superior pública en Colombia.
Para atender los justos reclamos por mayores recursos para las universidades no se requiere modificar el esquema de financiación. Lo que se requiere es voluntad política para asignar más recursos que los que resultan de aplicar lo dispuesto en la Ley 30 como techo y no cómo piso. De lo que se trata con el cambio del esquema de financiación es de disponer de un mecanismo nuevo de coerción sobre la universidad para la imposición de una política que profundice el modelo actual.
Creemos necesario abordar el análisis crítico de la Ley 30, teniendo como base una evaluación rigurosa de las consecuencias de su aplicación en casi 18 años de vigencia. Creemos que el ideal de universidad para nuestro país no es el que tenemos hoy, donde la carrera docente amenaza con desaparecer por la contratación temporal de más del 80% de quienes atienden las labores de docencia. De una universidad que se degrada cada vez más en su nivel académico por la imposición de reformas de origen exógeno y que no responden a las necesidades del desarrollo nacional sino a las limitadas demandas de un mercado de trabajo, atado al pobre desarrollo que nos ofrece la inserción en la globalización en boga. Una universidad donde se ha degradado la democracia con el establecimiento de regímenes absolutistas que contraponen la gobernabilidad a la participación democrática y han confiscado la crítica mediante una andamiaje clientelista y de padrinazgos al servicio de las administraciones. Una universidad en crisis humanitaria, en la que han sentado sus reales métodos y procedimientos de intimidación, amenazas y atentados.
Creemos indispensable hacer un estudio a fondo sobre la grave crisis universitaria, que está muy lejos de ser sólo financiera, antes de abordar su reforma.
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